Deficitul bugetar a atins de câțiva ani niveluri nesustenabile. Nu este prima dată, iar experiența ne arată că rareori ne-am angajat pe o pantă de reducere a deficitului înainte de a fi forțați de o criză sau de nevoia de a ne împrumuta de la creditori internaționali oficiali, cum ar fi FMI. Cu alte cuvinte, angajarea pe o astfel de pantă nu a fost de regulă o alegere deliberată a guvernelor, ci o adaptare inevitabilă la întreruperea aproape instantanee a unor finanțări private atunci când vreo criză internațională a dus la recesiune.
De obicei, câțiva economiști au reamintit că mărirea cheltuielilor publice mai rapidă decât a veniturilor bugetare în perioade de supraîncălzire a economiei nu este sănătoasă, dar avertismentul lor a fost învăluit într-o discuție acaparatoare și relativ limitată, referitoare la care dintre ratele de impozitare ar fi mai bine să fie crescute pentru a reduce deficitul. Astfel, ideea că nu este sănătos să promovăm politici fiscale nesustenabile (eventual prociclice) nu a ajuns să fie o lecție învățată.
Dovada că lecția nu a fost învățată este chiar expansiunea nesustenabilă a politicii fiscale din ultimii ani. În opinia mea, această lecție nu va fi învățată prea curând. Pot aduce câteva argumente pentru a susține afirmația mea, și toate au implicații referitoare la cum se va rezolva problema deficitului excesiv de data aceasta. Cele trei argumente, pe care le voi dezvolta imediat sunt următoarele: (i) concepția predominantă în România, ca și în multe alte țări occidentale, este aceea că aspectele nesatisfăcătoare din economie, inclusiv inegalitatea economică, sunt produse de piață și pot fi corectate prin creșterea redistribuirii; (ii) la această concepție este dificil de renunțat, chiar dacă cei mai mulți oameni susțin ordinea spontană a pieței; (iii) simpla existență a superstiției justiției sociale este suficientă pentru a declanșa o competiție politică referitoare la realizarea ei.
Referitor la redistribuire, trebuie făcută o distincție între obiective economic legitime și obiective iluzorii ale guvernului în general. Preluarea de venituri de către guvern este economic legitimă și necesară pentru îndeplinirea unor scopuri specifice lui ca organizație, cum sunt apărarea, securitatea și alte câteva activități pentru care nu există stimulente pentru a fi preluate de inițiativa privată. Totuși, unele obiective cum ar fi justiția socială sau orice alt obiectiv formulat ca scop al ordinii spontane numită „societate” (care prin natura ei este evolutiv-selectivă) nu pot fi realizate de nicio entitate participantă la ordinea spontană și, în consecință, nici de guvern. Din păcate, guvernele tind însă să acționeze și în afara ariei lor economic-legitime, încercând să impună și să atingă obiective pentru ordinea spontană. Concepția că guvernul poate produce justiție distributivă prin redistribuire este costisitoare și nu duce la rezultate. Dimpotrivă, încercările repetate de a realiza ceva irealizabil nu elimină dintre aspectele nesatisfăcătoare existente în societate, ci creează unele noi.
Acum revin la lecția referitoare la expansiunea nesustenabilă, de multe ori prociclică (nu și în ultimii 2-3 ani, dacă avem în vedere estimările curente ale gap-ului PIB), a politicii fiscale în România. Învățarea ei ar însemna ca politicienii să aleagă în mod deliberat să tempereze creșterea cheltuielilor bugetare în timpul perioadelor economice bune. Dar perioadele bune durează aproximativ 15-20 la sută din timp. Practic, politicienii, în ciclul lor electoral de patru ani, nu au timp și stimulente să se conformeze acestei necesități. Chiar dacă s-ar conforma, și politica nu ar fi prociciclică, cheltuielile tot ar fi crescute în numele justiției sociale, și ar fi finanțate prin creșterea impozitelor curente.
Iar odată ce regula că guvernul țintește la justiție socială este detectată de public, guvernul va trebui să crească cheltuielile, chiar și atunci când impozitele curente sunt relativ mari, prin creșterea datoriilor. Pentru că o creștere a impozitelor curente nu este văzută cu ochi buni de către public, guvernul preferă să mărească cheltuielile și să le finanțeze prin împrumuturi. Se știe că, chiar dacă nu unu la unu, împrumuturile crescute de astăzi se vor transforma în impozitele crescute de mâine.
Datele confirmă acest tip de comportament. În toate țările occidentale, cheltuielile publice au crescut mai repede decât PIB. La începutul secolului al XX-lea cheltuielile publice erau cel mult 5-15 la sută din PIB, dar în prezent, ele se situează la 35-55 la sută din PIB. În acest fel, în țările occidentale, atât ponderea veniturilor bugetare, cât și ponderea datoriilor publice în PIB au crescut la niveluri înalte. În unele țări dezvoltate, veniturile bugetare ajung la 50 la sută, iar datoriile ajung la 100-200 la sută sau chiar mai mult.
România nu a ajuns încă să aparțină acestor categorii de țări, dar este clar că dacă va continua să se ghideze după filozofia că trebuie să facă justiție distributivă (socială) prin redistribuire, atât ponderea veniturilor bugetare în PIB, cât și datoriile publice vor crește mai mult decât ar fi necesar pentru ca guvernul să furnizeze servicii de calitate în ariile sale legitime. Atât timp cât superstiția numită „justiție socială” va continua, România nu va face excepție.
În logica politică, apare firesc ca alegerea deliberată să fie doar aceea de a amâna momentul începerii corecțiilor deficitului bugetar până după izbucnirea vreunei crize. Acel moment este convenabil și pentru că, în numele urgenței, politicienii pot justifica orice măsuri. În numele unei necesități ivite brusc, dar care teoretic ar fi putut fi evitată cu mult înainte, argumentele că ajustarea trebuie centrată pe reducerea cheltuielilor care au crescut aberant de repede alimentate de logica competiției politice, asupra căreia voi reveni în final, pot fi ușor minimizate.
În principal, se va pune accentul pe argumentul că reducerea cheltuielilor publice curente necesită timp. Renunțarea la personalul bugetar, acolo unde este în exces, nu se poate face peste noapte, iar o reformă administrativă, nici atât. Cu alte cuvinte, în sectorul public nu se pot restructura prea multe peste noapte, ceea ce este adevărat, dar, în același timp, este și convenabil pentru cei ce trebuie să implementeze măsuri de reducere a deficitului.
În logica descrisă, ceea ce rămâne de făcut este ca sectorul privat să plătească impozite mai mari. Dacă reformele din sectorul public nu apar, aceasta înseamnă că sectorul privat a „salvat” sectorul public. Iar după o criză, odată ce economia revine la o creștere înaltă, așa cum am arătat, reformele din sectorul bugetar devin improbabile. În România, așa s-a procedat imediat după criza globală din 1991, imediat după criza financiară începută în 1997 și, fără să existe o criză, dar forțați de nevoia de a îndeplini unele condiționalități referitoare la accesarea unor fonduri europene, în octombrie 2023. Singura excepție a fost după criza financiară din 2008, în anul 2010, când am ajuns să fim forțați să reducem salariile în sectorul public. Spre deosebire de reducerea cheltuielilor publice curente, creșterea impozitelor asupra entităților din sectorul privat se poate face rapid. Dacă alegem să respectăm legea fiscală, putem adresa sectorului privat „invitația” de a salva sectorul public în șase luni; atât de rapizi am putea fi.
Al doilea argument în favoarea ideii că în România nu se va renunța prea curând la politicile fiscale nesustenabile este acela că optica conform căreia aspectele nesatisfăcătoare ale pieței sunt corectabile prin redistribuire este greu de eliminat. Această dificultate apare în ciuda faptului că, în țările occidentale, cei mai mulți oameni, așa cum am avut prilejul să arăt într-un studiu recent, au ca scop menținerea ordinii spontane a pieței. Cu toate acestea, oamenii se raportează diferit la rațiune și la sentimente. Deși poate părea paradoxal, oamenii sunt cu necesitate raționali când operează pe piețe, dar fac loc sentimentelor și emoțiilor atunci când vine vorba de „corectarea” piețelor. Când acționează pentru a-și atinge scopurile personale, oamenii urmează rațiunea pe care o constituie relațiile abstracte ale pieței. Astfel, ei reușesc în afaceri. Este imposibil să încalci acele relații și să reușești sau, cu alte cuvinte, există o necesitate căreia fiecare trebuie să i ne supunem, atunci când acționăm, pentru a ne realiza scopurile. Este imposibil, atunci când acționăm pe piețe, să ne abatem de la rațiunea pe care piața o reprezintă în societate și, până la urmă, să ne realizăm planurile de afaceri.
Totuși, nu există o necesitate pentru noi, atunci când reflectăm asupra sistemului, să înțelegem sistemul și rațiunea lui. Este suficient să avem preconcepții referitor la ce ar trebui să ne ofere societatea în legătură cu câteva aspecte particulare și să constatăm că există discrepanțe nefavorabile între așteptări și fapte referitor la acele aspecte particulare. Aspectele nefavorabile generează emoții, sentimente, impulsuri care ne fac să nu apelăm la inteligența de a înțelege rațiunea sistemului și să sărim la concluzii referitor la ce ar trebui să facem pentru ca sistemul să fie cum vrem noi referitor la acele aspecte particulare.
Astfel, în ciuda faptului că cei mai mulți oameni au ca scop menținerea ordinii spontane a pieței, că își mențin rațiunea ca actori pe piață, ei pot totuși vota politici care lucrează împotriva pieței; în acest fel, ei își protejează sentimente și emoțiile umane generate de faptul că în societate unii oameni rămân în urmă.
De obicei, propunerile pentru „corectarea” efectelor nesatisfăcătoare ale ordinii pieței vin de la oameni care au ajuns să nu mai înțeleagă sistemul economic. În studiul menționat, am arătat că, treptat, a apărut o separare între corpul academic și oamenii de afaceri. Nu repet aici mecanismul prin care s-a produs această separare, dar este esențial că separarea a făcut ca argumentele în favoarea pieței să nu mai fie înțelese.
Rezultatul pe care îl avem în prezent în societate este că, pe de o parte, cei ce acționează pe piață urmează cu strictețe rațiunea abstractă a pieței, în care sentimentele și emoțiile nu au loc, iar pe de altă parte, când vine vorba despre conceperea unor măsuri care să atenueze aspectele negative, ei aderă la măsurile pe care le propun cei ce nu mai înțeleg suficient rațiunea pieței; astfel de măsuri nu-și pot atinge scopul de a atenua aspectele negative și a reduce inegalitatea economică. Este uman ca rămânerea în urmă a semenilor noștri să ne afecteze negativ emoțiile și sentimentele. Dar aspirațiile noastre de a-i vedea pe toți prosperând în societate, pot fi satisfăcute de măsuri cu totul diferite de cele pe care guvernele le iau atunci când adoptă ca scop justiția distributivă.
Aceasta este, în viziunea mea, motivul pentru care creșterea redistribuirii ca modalitate de a corecta distribuirea veniturilor făcută de piață a ajuns să fie un proces larg răspândit. Acesta este motivul pentru care, deși cei mai mulți oameni au ca scop menținerea ordinii spontane a pieței, ei nu se gândesc în primul rând la reducerea cheltuielilor destinate unor obiective nerealizabile atunci când vine vorba de reducerea deficitelor bugetare. În primul rând, ei acceptă și votează propunerile de creștere a impozitelor curente la niveluri relativ înalte sau, atunci când acestea au atins deja niveluri înalte, acceptă creșterea datoriilor pentru a finanța creșteri nesustenabile de cheltuieli publice pentru atingerea de obiective nerealizabile.
Punând la un loc primele două argumente discutate, în esență putem spune că există în interiorul clasei politice o structură de stimulente care duc la înclinația guvernelor de a apela în primul rând la creșterea impozitelor curente și /sau la reducerea unor cheltuieli de investiții pentru a reduce deficitele bugetare, și abia în al doilea rând la reducerea cheltuielilor curente destinate unor obiective nerealizabile. De asemenea, putem spune că deși cei mai mulți oameni susțin ordinea spontană a pieței când acționează, ordine ce se formează pentru că oamenii acționează ghidați de un sistem de reguli de bună conduită, ei pot vota, referitor la anumite aspecte particulare, măsuri de politică economică ce intră în conflict cu rațiunea pieței și cu regulile și acțiunile individuale care o determină.
În fine, cel de-al treilea argument pentru care în România nu se va renunța ușor la creșterea nesustenabilă a cheltuielilor este legat de competiția politică dintre partidele de stânga și partidele de dreapta. Pentru că oamenii au capacitatea de a învăța, mulți oameni își dau seama că deficitele bugetare excesive, produse pentru a realiza obiective nerealizabile, sunt greșeli de politică și ar putea da votul lor partidelor ce luptă împotriva redistribuirii cu aceste scopuri. Totuși, și în acest caz, partidele liberale nu ar putea merge prea departe cu reducerea redistribuirii în favoarea unor scopuri nerealizabile, deoarece indiferent care sunt principiile de la care pornesc, ajung la realitatea că depind de voturi pentru a fi prezente și relevante în parlament. Așa cum am arătat, nu există o necesitate pentru ca noi să apelăm la inteligența noastră de a înțelege rațiunea economiei de piață atunci când vine vorba de modelarea societății. Dacă superstiția conform căreia societatea poate fi modelată de noi prin reguli proiectate să crească justiția distributivă este larg răspândită, atunci partidele intră în mod necesar în concurență referitor la cine va realiza primul sau/și mai bine acel obiectiv nerealizabil.
Revin la problema deficitului bugetar în România.
De data aceasta discutăm din nou să reducem deficitul bugetar înainte de ivirea vreunui eveniment major, cum este o criză financiară sau o recesiune globală. Discuția se referă acum la două scenarii pe care am putea să le agreăm cu Comisia Europeană pentru a reduce deficitul bugetar la trei la sută din PIB: unul în care să atingem această țintă în 4 ani și un altul în care atingem ținta în șapte ani. În viziunea Comisiei, ritmul de reducere a deficitului ar fi de 1,2 puncte procentuale pe an și, respectiv, 0,7 puncte procentuale. Nu știu asupra cărui scenariu se va agrea, dar este logic ca scenariul ce ar implica o perioadă mai mare de ajustare să fie centrat pe reforme care să vizeze atât creșterea colectării, cât și controlul creșterii cheltuielilor. Referitor la cheltuieli, ar trebui vizată menținerea unui ritm susținut al investițiilor publice în infrastructuri de care sectorul privat are nevoie pentru a se dezvolta, dar și disciplinarea cheltuielilor publice, atât prin reducerea risipei din ariile specifice guvernului, cât și prin renunțarea la obiective iluzorii, ceea ce necesită timp pentru pregătirea reformelor necesare.
În celălalt scenariu, este de presupus că accentul pe reforme vizând reducerea cheltuielilor publice va fi mai mic, ajustarea deplasându-se mai mult spre unele măsuri de creștere a colectării, atât prin perfecționarea metodelor de colectare, cât și prin creșterea unor rate de impozitare. În timp ce creșterea colectării este un obiectiv corect, creșterea ratelor de impozitare este discutabil. Mulți economiști din România, dar și experți externi spun că avem o pondere prea mică a veniturilor bugetare în PIB și că o creștere a ratelor de impozitare ar duce această pondere spre nivelurile comparabile cu cele din Uniunea Europeană.
Dar acest lucru nu este necesar. Am argumentat într-un articol recent că în societățile occidentale, ordinea spontană a pieței este masiv preponderentă în ordinea socială, comparativ cu ordinea proiectată. Ponderea relativ ridicată a veniturilor bugetare în PIB din unele țări nu arată că în acele țări ponderea ordinii proiectate este mai mare. Ea arată doar o sarcină mai mare asupra ordinii spontane și o reducere a enormei ei capacități de a produce prosperitate și solidaritate.
Nu există o necesitate ca ponderea veniturilor din impozite să crească pentru ca prosperitatea unei țări să crească. Nu este paradoxal că România s-a dezvoltat în ultimii 20 de ani în ritmuri mai mari comparativ cu multe țări dezvoltate, deși a avut o pondere medie a veniturilor bugetare în jurul valorii de 27 la sută, cu mult sub media din Uniunea Europeană, dar aproape egală cu cea din SUA, Japonia și Elveția în perioada 1995-2020. Explicația vine de la faptul că ordinea spontană a pieței s-a extins, ajungând să fie, ca și în alte țări occidentale, covârșitor preponderentă, dar, probabil, mai puțin grevată de ineficiențele produse de impozite prea mari.
În viziunea mea, dacă așa stau lucrurile, atunci scenariul în care revenim la un deficit de trei la sută din PIB în șapte ani ar fi de preferat. El ar trebui să fie centrat pe reforme care să ducă la reducerea unor cheltuieli administrative, la reducerea unor cheltuieli destinate obiectivelor iluzorii și la digitalizarea extinsă și eficientă a administrației publice.
Între timp, așa acum s-a mai întâmplat, o criză ar putea face cele două scenarii nerelevante și am ajunge din nou să acționăm nu conform unui program just centrat pe reforma cheltuielilor, ci pe măsuri de colectare rapidă a unor venituri de la sectorul privat, a căror iraționalitate și duritate să fie justificate, din nou, în numele urgenței. Este foarte probabil să se întâmple așa: dacă lăsăm la o parte criza generată de pandemia de Covid-19, actuala expansiune este cea mai îndelungată din istoria cunoscută, astfel că ne așteptăm ca și ea să se încheie curând.
Având în vedere că un astfel de scenariu pare probabil, unii economiști spun să ne grăbim să reducem deficitul, chiar dacă pentru aceasta ar trebui să ne bazăm în special pe creșterea impozitelor, ca să nu mai fim prinși pe picior greșit de viitoarea criză, așa cum s-a întâmplat la crizele din 1997 și 2008 și la criza pandemică din 2020. Ceea ce se va întâmpla după aceea, este ceea ce sper că am arătat clar în acest articol: atât timp cât superstiția justiției distributive va fi larg răspândită, vom proceda la fel. Dar aceasta nu înseamnă că este necesar să ajungem mereu în această situație. Ceea ce este necesar este să denunțăm mereu această superstiție, sperând că vom reuși să o facem viziunea unei minorități, reducându-i rolul în condiționarea politicilor economice în favoarea unei viziuni liberale.
Postare preluată de pe blogul lui Lucian Croitoru, Consilier principal pe probleme de politică monetară al guvernatorului Băncii Naționale a României, luciancroitoru.ro
